αυθαιρεσίες και τιμωρίες.... ....

ΕΚΘΕΣΗ ΕΠΙ ΤΟΥ ΝΟΜΟΣΧΕΔΙΟΥ
«Κύρωση και τροποποίηση της από 29.10.2009 Πράξης Νομοθετικού Πε-
ριεχομένου "Αναστολή εφαρμογής διατάξεων τακτοποίησης ημιυπαίθριων
και λοιπών κλειστών χώρων που άλλαξαν χρήση" (ΦΕΚ 218 Α΄)»
Με το άρθρο πρώτο του υπό εξέταση Νσχ κυρώνεται η Πράξη Νομοθετι-
κού Περιεχομένου της 29.10.2009 με τίτλο «Αναστολή εφαρμογής διατάξε-
ων τακτοποίησης ημιυπαιθρίων και λοιπών κλειστών χώρων που άλλαξαν
χρήση» (ΦΕΚ Α΄ 218). Με το άρθρο δεύτερο επέρχονται τροποποιήσεις
στην προς κύρωση Πράξη.
Ι. Γενικώς περί των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου
Το Σύνταγμα, αναγνωρίζοντας το δίκαιο της ανάγκης, ορίζει στο άρθρο 44
παρ. 1 ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας εκδίδει, μετά από πρόταση του Υ-
πουργικού Συμβουλίου, Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου σε περιπτώσεις
εξαιρετικώς επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. Οι Πράξεις αυτές θεσπί-
ζουν κανόνες δικαίου τυπικής ισχύος ίσης με του νόμου (ΣτΕ [Ολ]
1250/2003, ΣτΕ [Ολ] 3612/2002) και, συνεπώς, με αυτές δύνανται να τροπο-
ποιηθούν ή να καταργηθούν υφιστάμενες νομοθετικές διατάξεις (βλ. Επ.
Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, δωδέκατη έκδοση, 2007,
σελ. 59-60).
ΙΙ. Προϋποθέσεις έκδοσης Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου
Η εκτίμηση της συνδρομής ή μη των προϋποθέσεων κύρωσης εκδοθείσης
Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου ανήκει στην αρμοδιότητα της Βουλής, η
οποία με την έγκαιρη κύρωση της Πράξης αποδέχεται να ισχύσει αυτή εφε-
ξής. Κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η συνδρομή
Α΄ ΔΙΕΥΘΥΝΣΗ ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΩΝ ΜΕΛΕΤΩΝ
ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΟΤΕΧΝΙΚΗΣ ΕΠΕΞΕΡΓΑΣΙΑΣ
ΣΧΕΔΙΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΩΝ ΝΟΜΩΝ
των προϋποθέσεων του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος δεν υπόκειται
σε δικαστικό έλεγχο, διότι συνδέεται με την εκτίμηση της ανάγκης λήψης
αυτού του μέτρου, η οποία ανάγεται στη σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των
πολιτειακών οργάνων που, κατά το Σύνταγμα, ασκούν τη νομοθετική εξου-
σία (ΣτΕ [Ολ] 1250/2003, ΣτΕ [Ολ] 3636/1989, ΣτΕ 2289/1987). Ο δικαστής
είναι αρμόδιος να ελέγξει αφ’ ενός μεν την τήρηση των διαδικαστικών προ-
ϋποθέσεων έκδοσης και κύρωσης των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου
(ΣτΕ [Oλ] 1250/2003), αφ’ ετέρου δε το περιεχόμενό της από την άποψη της
συνταγματικότητας. Ο έλεγχος αυτός λαμβάνει χώρα επ’ ευκαιρία της προ-
σβολής με αίτηση ακυρώσεως διοικητικών (ατομικών ή κανονιστικών) πρά-
ξεων που έχουν εκδοθεί βάσει Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου (βλ. Επ.
Σπηλιωτόπουλο, όπ.π., σελ. 505 και Π. Παραρά, Σύνταγμα 1975-Corpus, I,
1985, σελ. 533).
ΙΙΙ. Προθεσμίες
Κατά το Σύνταγμα, οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου υποβάλλονται
στη Βουλή, για κύρωση, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέ-
σα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Πρέπει δε
να κυρωθούν από τη Βουλή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους. Σε
αντίθετη περίπτωση, οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου αποβάλλουν
την ισχύ τους εφεξής και όχι αναδρομικώς και, συνεπώς, ισχύουν για το
χρονικό διάστημα από τη δημοσίευσή τους μέχρι την εκπνοή της προθε-
σμίας για την κύρωσή τους ή την απόφαση της Βουλής να μην τις κυρώσει.
Έτσι, εάν οι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου εγκριθούν από την Ολομέ-
λεια εμπροθέσμως, καθίστανται νόμοι. Εάν δεν υποβληθούν στη Βουλή ή
δεν εγκριθούν από αυτήν εμπροθέσμως, είναι Πράξεις Νομοθετικού Περιε-
χομένου των οποίων η ισχύς έχει λήξει(βλ. ΣτΕ 3636/1989). Πάντως, η ανα-
δρομική κατάργηση ή τροποποίησή τους είναι δυνατή μόνο με νομοθετική
πράξη ή κατά νομοθετική εξουσιοδότηση (βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλο, όπ.π.,
σελ. 60).
ΙV. Ειδικώς επί της προς κύρωση Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου
Γενικές παρατηρήσεις
Α. Η Πράξη, συμφώνως προς το προοίμιό της, εκδόθηκε στο πλαίσιο της έ-
κτακτης περίπτωσης εξαιρετικώς επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης «να
επαναξιολογηθεί, αφού ληφθούν υπόψη πρωτίστως περιβαλλοντικά κριτή-
ρια, η "τακτοποίηση" των ημιυπαίθριων και λοιπών κλειστών χώρων που άλ-
λαξαν χρήση». Συμφώνως, εξ άλλου, προς την αιτιολογική έκθεση που συ-
νοδεύει το Νσχ, η αναστολή της εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 40
και 41 του ν. 3775/2009 κρίνεται σκόπιμη τόσο διότι, κατά τη θέσπισή τους,
2
δεν ελήφθησαν υπόψη περιβαλλοντικά κριτήρια, όσο και λόγω της αμφισβή-
τησης της συνταγματικότητας των εν λόγω ρυθμίσεων.
Όπως έχει παγίως κριθεί, «το οικιστικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε συ-
νταγματικώς προστατευόμενη αξία, οι διατάξεις δε αυτές του Συντάγματος
[άρθρ. 24 παρ. 1 και 2] απευθύνουν στον κοινό και κανονιστικό νομοθέτη ε-
πιταγές να ρυθμίσει την πολεοδομική διαμόρφωση βάσει ενός ορθολογικού
πολεοδομικού σχεδιασμού, δηλαδή σχεδιασμού υπαγορευόμενου από πο-
λεοδομικά κριτήρια και προσαρμοσμένου στην ιδιομορφία και την εν γένει
φυσιογνωμία, καθώς και τις ανάγκες, κάθε περιοχής, ώστε οι οικισμοί να
διαμορφώνονται έτσι που να εξασφαλίζουν τους καλύτερους, κατά το δυνα-
τό, όρους διαβίωσης» (ΣτΕ 4040/2005). «Κατ’ ακολουθίαν τούτων, απαγο-
ρεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν επιδείνωση των όρων
διαβιώσεως και υποβάθμιση του υπάρχοντος φυσικού ή τουδιαγραφομένου
από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος.» (ΣτΕ
[Ολ] 123/2007. Βλ. και ΣτΕ [Ολ] 1528/2003) (βλ. και Δ. Μέλισσα, Οι χρήσεις
γης και το Γενικό Πολεδομικό Σχέδιο, 2007, σελ. 66-78).
Εξ άλλου, κτίσματα οικοδομούμενα κατά παράβαση των καθορισθέντων
για συγκεκριμένη περιοχή όρων και περιορισμών δόμησης δύνανται να εξαι-
ρούνται από την κατεδάφιση «οσάκις αι αυθαίρετοι κατασκευαί οφείλονται
εις ασημάντους από πολεοδομικής απόψεως παραβάσεις, αίτινες, ως εκ του
μεγέθους, της μορφής και των επιπτώσεών των, δεν ασκούν σοβαράν επιρ-
ροήν επί της λειτουργικότητος των οικισμών, μη παρεμποδίζουσαι την ομα-
λήν ανάπτυξιν αυτών, ουδ’ επιδρώσαι δυσμενώς επί των όρων διαβιώσεως,
ώστε να καταστούν συνταγματικώς ανεπίτρεπτοι» (ΣτΕ[Ολ]1876/1980). Στο
πλαίσιο του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού (ν. 1577/1985, άρθρο 22 παρ.
3) ως αυθαίρετη λογίζεται κάθε κατασκευή η οποία εκτελείται άνευ οικοδο-
μικής άδειας ή καθ’ υπέρβασή της ή με άδεια μεταγενεστέρως ανακληθείσα
ή κατά παράβαση των σχετικών διατάξεων (βλ. αναλυτικώς Α. Μίντζια, Αυ-
θαίρετη δόμηση. Ερμηνευτικοί προβληματισμοί στο πλαίσιο των διατάξεων
για τη νομιμοποίηση των αυθαίρετων κατασκευών, ΔιΔικ 2008, σελ. 3, Δ.
Χριστοφιλόπουλο, Το δίκαιο της δόμησης, τ. Γ΄, Γενικός Οικοδομικός Κανο-
νισμός, 2001, σελ. 289-292).
Συμφώνως και προς την πιο πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Ε-
πικρατείας (ΣτΕ [Ολ] 3500/2009) «[…] μέχρις ότου τεθούν για πρώτη φορά
από το νομοθέτη […] οι βασικοί κανόνες πολεοδομήσεως, είναι συνταγματι-
κώς ανεκτή η πρόβλεψη της δυνατότητας εξαιρέσεως από την κατεδάφιση
κατασκευών που έχουν αυθαιρέτως ανεγερθεί πριν τη θέσπιση των κανόνων
αυτών που τίθενται εν γνώσει ακριβώς της ανωτέρω κατ’ εξαίρεση δυνατό-
τητας (παλαιές κατασκευές), αλλά ως εξαιρετικής ρυθμίσεως και υπό όρους,
ώστε αφ’ ενός να μην αποδυναμώνεται ουσιωδώς η αποτελεσματικότητα
3
4
των θεσπιζόμενων κανόνων και, αφ’ ετέρου, να μην προκαλείται βλάβη σε
φυσικά οικοσυστήματα, οικιστικά σύνολα και πολιτιστικά στοιχεία που χρή-
ζουν ιδιαίτερης προστασίας. Είναι όμως αντίθετες προς την ανωτέρω συ-
νταγματική επιταγή διατάξεις, με τις οποίες επιτρέπεται η υπό τους αυτούς
όρους εξαίρεση από την κατεδάφιση αυθαίρετων κατασκευών που ανεγεί-
ρονται μεταγενεστέρως, μετά δηλαδή τη θέσπιση των ανωτέρω πολεοδομι-
κών κανόνων, και κατά παράβαση των διατάξεων που αφορούν τους όρους
και περιορισμούς δομήσεως ή τις χρήσεις γης (νέες κατασκευές)». Διάταξη
νόμου η οποία θεσπίζει τη δυνατότητα εξαίρεσης από την κατεδάφιση αυ-
θαίρετων κατασκευών έχει κριθεί αντισυνταγματική, διότι αντιβαίνει, περαι-
τέρω, «στις συνταγματικές αρχές του κράτους δικαίου […] και του σεβα-
σμού και προστασίας της αξίας του ανθρώπου (άρθρο 2 παρ. 1 Συντάγμα-
τος), αφ’ ετέρου δε στη συνταγματική αρχή της ισότητας (άρθρο 4 παρ. 1
του Συντάγματος)» (βλ. και Δ. Μέλισσα, όπ.π., σελ. 264. Για την προβλημα-
τική εν σχέσει προς τη δόμηση και την αλλαγή χρήσης των ημιυπαίθριων χώ-
ρων, ενδεικτικώς, βλ. Δ. Χριστοφιλόπουλο, Πρακτικά Ημερίδας Δ.Σ.Α. «"Νο-
μιμοποίηση" των ημιυπαίθριων χώρων», 18.5.2009 και Κων. Γώγο, Η συνταγ-
ματική προβληματική της νομιμοποίησης των αυθαίρετων κατασκευών, με α-
φορμή τις κατασκευές στους ημιυπαίθριους χώρους, Νόμος+Φύση, Ιούνιος
2009, προδημοσίευση από τον Τιμητικό Τόμο Ζήση Παπαδημητρίου).
Β. Όσον αφορά το έγκαιρο της υποβολής της, παρατηρείται ότι η ανωτέ-
ρω Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου εκδόθηκε την 29.10.2009 και υποβλή-
θηκε στη Βουλή εγκαίρως την 4.12.2009, ήτοι πριν από τη συμπλήρωση της
τασσόμενης από το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος τεσσαρακονθήμερης
προθεσμίας από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο (την 14.10.2009, βλ.
π.δ. 127/2009), πρέπει δε να κυρωθεί από τη Βουλή μέσα σε τρεις μήνες α-
πό την υποβολή της. Η ισχύς της, τέλος, συμφώνως προς τα οριζόμενα σε
αυτή, άρχεται από της δημοσιεύσεώς της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσε-
ως (βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, όπ.π., σελ. 49-
50).
Παρατηρήσεις επί των επί μέρους ρυθμίσεων
Επί του άρθρου 2
Η κυρωθείσα Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου θα ισχύει ως νόμος από
την έκδοσή της (29.10.2009), αφού η κύρωσή της εμπεριέχει την έννοια της
αναδρομής (βλ. ΣτΕ [Ολ] 1250/2003, ΣτΕ [Ολ] 3636/1989, ΣτΕ [Ολ]
2289/1987). Συμφώνως προς το άρθρο δεύτερο του Νσχ («Η ισχύς αυτού
του νόμου αρχίζει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσε-
ως»), η τροποποίηση που επιφέρεται δια του άρθρου αυτού στην Πράξη Νο-
μοθετικού Περιεχομένου θα ισχύσει εφεξής (δεν ορίζεται αναδρομικώς).
Συμφώνως προς την αιτιολογική έκθεση του Νσχ, η «συγκεκριμένη τροπο-
ποίηση κρίνεται αναγκαία ώστε να μην καταλείπεται καμία αμφιβολία ότι η
αναστολή της επιβολής προστίμων και οποιωνδήποτε άλλων κυρώσεων κα-
ταλαμβάνει μόνο τις αλλαγές χρήσης για τις οποίες οι ενδιαφερόμενοι εί-
χαν κινήσει τη διαδικασία της "τακτοποίησης" κατ’ εφαρμογή των διατάξεων
της παραγράφου 2 του άρθρου 40 και της παραγράφου 5 του άρθρου 41 του
ν. 3775/2009, πριν από την έναρξη ισχύος της προς κύρωση Πράξης Νομο-
θετικού Περιεχομένου» (βλ. Αιτιολογική Έκθεση επί του Νσχ). Συναφώς,
σκόπιμο θα ήταν να διευκρινισθεί εάν ως χρόνος υπαγωγής στις διαδικασίες
που προβλέπουν οι διατάξεις των οποίων η ισχύς αναστέλλεται συμφώνως
προς την παρ. 1 του άρθρου μόνου της Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου,
νοείται η ημερομηνία καταχώρισης της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομέ-
νου από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, η ημερομηνία βεβαίωσης της
πληρότητας του φακέλου του ή η ημερομηνία έκδοσης της βεβαίωσης πε-
ραίωσης της διαδικασίας, κατόπιν της καταβολής από τον ενδιαφερόμενο
της αναλογούσας εισφοράς στην οικεία Δ.Ο.Υ..
Αθήνα, 3 Φεβρουαρίου 2010
Οι εισηγήτριες
Αλεξάνδρα Καρέτσου
Επιστημονική Συνεργάτις
Γεωργία Μακροπούλου
Ειδική Επιστημονική Συνεργάτις
Ο Προϊστάμενος του Β΄
Τμήματος Νομοτεχνικής Επεξεργασίας
Στέφανος Κουτσουμπίνας
Επ. Καθηγητής της Νομικής Σχολής
του Πανεπιστημίου Θράκης
Ο προϊστάμενος της Α΄ Διεύθυνσης
Επιστημονικών Μελετών
Αντώνης Παντελής
Καθηγητής της Νομικής Σχολής
του Πανεπιστημίου Αθηνών
Ο Πρόεδρος του Επιστημονικού Συμβουλίου
Κώστας Μαυριάς
Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών
5
6